หลักการฟ้องเรื่องคำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน

                                          คำร้องที่     ๕๘๒/๒๕๕๒
                                                       คำสั่งที่       ๑๗๑/๒๕๕๓
                                         ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์
                                                                    ศาลปกครองสูงสุด
                       วันที่    ๒       เดือน มิถุนายน  พุทธศักราช ๒๕๕๓

เรื่อง     คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่ง
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีบางราย
ไว้พิจารณา)

ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่ง ในคดีหมายเลขดำที่ ๑๕๓/๒๕๕๒
ของศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองขอนแก่น)
        คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องและเพิ่มเติมคำฟ้องว่า  ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบายและแผน ๓ สังกัดองค์การบริหารส่วนตำบลสีกาย อำเภอเมือง จังหวัดหนองคาย ได้รับความเดือดร้อนและเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งองค์การบริหาร
ส่วนตำบลสีกาย ที่ ๑๖/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๒ สั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน
ครั้งที่ ๒/๒๕๕๑ ประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๑ (๑ เมษายน – ๓๐ กันยายน ๒๕๕๑) ให้แก่
ผู้ฟ้องคดี โดยหมายเหตุท้ายคำสั่งว่า ผลรวมคะแนนการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีต่ำกว่าเกณฑ์การประเมิน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากก่อนหน้านั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาชั้นต้นของผู้ฟ้องคดีและเป็นผู้ประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีเสนอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เคยมีเรื่องโกรธเคืองกับผู้ฟ้องคดี จึงได้ใช้อำนาจหน้าที่กลั่นแกล้งและข่มขู่ผู้ฟ้องคดีว่าหากผู้ฟ้องคดีไม่ทำเรื่อง
ขอโอน (ย้าย) จะตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยและจะไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนรอบต่อไปให้แก่ผู้ฟ้องคดี  ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กล่าวหาผู้ฟ้องคดีว่ามีพฤติการณ์ขาดงาน
โดยไม่มีเหตุอันสมควร มีความขัดแย้งกับผู้บริหาร และไม่เข้าร่วมกิจกรรมของหน่วยงาน
ซึ่งล้วนเป็นความเท็จทั้งสิ้น จากกรณีดังกล่าวผู้ฟ้องคดีจึงเห็นว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่สั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีนั้น เป็นผลมาจากการประเมินผลการปฏิบัติงาน
ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งได้ใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ หลังจากนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือ
ลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๕๒ ร้องทุกข์ต่อประธานคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัดหนองคาย ซึ่งคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัดหนองคายพิจารณาแล้วได้มีมติ
ในการประชุมครั้งที่ ๔/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๒ ให้ยกคำร้อง ผู้ฟ้องคดีจึงได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
        ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง ดังนี้
        ๑. เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามคำสั่งองค์การบริหารส่วนตำบล
สีกาย ที่ ๑๖/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๒
        ๒. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนและสั่งจ่ายเงินโบนัสประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๑ ให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามสิทธิที่ควรได้รับ
        ๓.ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายตามดุลพินิจที่ศาลเห็นสมควร
        ๔. เพิกถอนมติของคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัดหนองคาย
ในการประชุมครั้งที่ ๔/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๒
        ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัย
ในเบื้องต้นว่า ศาลมีอำนาจรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาเพราะเหตุเกี่ยวกับเงื่อนไขในการฟ้องคดีหรือไม่  โดยมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดว่า ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๗๒ ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง  เมื่อข้อเท็จจริงในคดีปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีประสงค์ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่สั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนครั้งที่ ๒/๒๕๕๑ ประจำปีงบประมาณ
๒๕๕๑ (๑ เมษายน – ๓๐ กันยายน ๒๕๕๑) ให้แก่ผู้ฟ้องคดี และเมื่อพิจารณาคำสั่ง
ทางปกครองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีแล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้มีอำนาจสั่ง
ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี  ดังนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องอันเป็นเหตุแห่ง
การฟ้องคดีนี้ จึงคงมีเพียงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เท่านั้น  แต่การประเมินผลงานโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเพียงการกระทำหน้าที่ในขั้นตอนตระเตรียมการก่อนมีคำสั่งทางปกครองที่เป็น
เหตุแห่งการฟ้องคดี ซึ่งการกระทำดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อสถานภาพหรือสิทธิและหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีโดยตรง และหากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
มีส่วนเกี่ยวข้องที่ทำให้คำสั่งพิพาทไม่ชอบด้วยกฎหมาย ในการตรวจสอบความชอบ
ด้วยกฎหมายของคำสั่งพิพาท ศาลย่อมนำข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง
มาพิจารณาได้อยู่แล้ว  ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ใช่ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายที่จะ
มีสิทธิฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อศาลปกครอง ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒  ส่วนคำขอข้อ ๓. ท้ายคำฟ้องที่ขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมฟ้องจากเดิมที่ผู้ฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายจำนวน ๑๒๐ ล้านบาท แต่ศาลมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชี้แจงว่าเป็นค่าเสียหายจากเรื่องใด และให้ผู้ฟ้องคดีชำระค่าธรรมเนียมศาล ผู้ฟ้องคดีได้แก้ไขเป็นให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายตามดุลพินิจที่ศาลเห็นสมควร โดยไม่ได้กำหนดคำขอให้ชัดเจนว่า ประสงค์ให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชดใช้เงินให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นจำนวนเท่าใดตามพยานหลักฐานใด จึงเห็นว่า
เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ได้ระบุจำนวนค่าเสียหายเพื่อจะไม่ต้องชำระค่าธรรมเนียมศาล จึงถือได้ว่าคดีนี้ไม่มีคำขอให้ชดใช้เงินเป็นค่าเสียหายคงเป็นเพียงการฟ้องคดีพิพาทตามมาตรา ๙
วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่ง
โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ศาลปกครองชั้นต้นจึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนกล่าวหา
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไว้พิจารณา คงรับคำฟ้องเฉพาะในส่วนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไว้พิจารณาต่อไป
        ผู้ฟ้องคดียื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีบางรายไว้พิจารณา ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จงใจวางแผนและกระทำการให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาชั้นต้นของผู้ฟ้องคดีมีอคติต่อผู้ฟ้องคดีและได้นำเหตุโกรธแค้นส่วนตัวมาข่มขู่ผู้ฟ้องคดีว่า
หากไม่โอนย้ายไปยังหน่วยงานอื่นจะเสนอเรื่องไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนในรอบวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๕๒ ให้กับผู้ฟ้องคดีอีก ซึ่งการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าวมีผลกระทบต่ออนาคตการรับราชการของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงเกรงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
จะหยิบยกกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล มาเป็นข้ออ้างในการเตรียมออกคำสั่ง
พักราชการ หรือคำสั่งอื่น ๆ เพื่อกลั่นแกล้งผู้ฟ้องคดีต่อไป และการที่ผู้ฟ้องคดีจะโอนย้ายไปยังหน่วยงานอื่นเพื่อให้พ้นจากการที่ต้องอยู่ในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
ต้องใช้ระยะเวลาค่อนข้างยาวนาน จึงเป็นช่องทางที่ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจตามอำเภอใจและให้ข้อมูลบิดเบือนความจริงในการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีทำให้ผู้ฟ้องคดีเดือดร้อนเสียหายอีก ดังนั้น จึงถือได้ว่าคดีมีเหตุจำเป็นอื่นที่ศาลปกครองควรรับฟ้อง
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไว้พิจารณา จึงขอให้ศาลปกครองสูงสุดรับคำฟ้องในส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไว้พิจารณา       

         ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติ
วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า “การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า  การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง
และ “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า (๑) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือ
มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน
แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ (๒) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง  ดังนั้น คำสั่งองค์การบริหารส่วนตำบลสีกาย ที่ ๑๖/๒๕๕๒ ลงวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๕๒ ที่สั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนครั้งที่ ๒/๒๕๕๑ ประจำปีงบประมาณ ๒๕๕๑ (๑ เมษายน – ๓๐ กันยายน ๒๕๕๑) ให้แก่
ผู้ฟ้องคดีที่ออกโดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนของผู้ฟ้องคดี
โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๑๕ และมาตรา ๒๔ วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบข้อ ๒๐๕ ข้อ ๒๐๖ และข้อ ๒๑๗ ของประกาศ ก.อบต. จังหวัดหนองคาย เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหาร
งานบุคคล พ.ศ. ๒๕๔๕ คำสั่งดังกล่าวนั้นมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่
ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และแม้ว่าคดีนี้ผู้ฟ้องคดีได้กล่าวอ้างว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ดังกล่าวเป็นผลสืบเนื่องมาจากการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ตาม
แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็มิได้เป็นผู้มีอำนาจสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนให้กับผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด
การรายงานเสนอความเห็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นเพียงการเสนอความเห็น
เพื่อประกอบการพิจารณาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนเท่านั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดังกล่าว จึงเป็นเพียงการกระทำภายในหน่วยงานก่อนที่จะมีคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเป็นขั้นตอนในการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง อันเป็นการพิจารณาทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังไม่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีโดยตรง  ดังนั้น จึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย
โดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง
แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดี
จึงไม่มีสิทธิฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต่อศาลปกครอง ที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนกล่าวหาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไว้พิจารณา คงรับคำฟ้องเฉพาะในส่วนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไว้พิจารณาต่อไปนั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย
        จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น

นายวรวิทย์  กังศศิเทียม                                                      ตุลาการเจ้าของสำนวน
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายเกษม  คมสัตย์ธรรม
ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด

นายไพบูลย์  เสียงก้อง
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายนพดล  เฮงเจริญ
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายวราวุธ  ศิริยุทธ์วัฒนา
ตุลาการศาลปกครองสูงสุด