ความสำคัญของการประเมินประสิทธิภาพ ประสิทธิผล

 คดีหมายเลขดำที่ อ. ๑๙/๒๕๕๐

คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๔๐๙/๒๕๕๒

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์

ศาลปกครองสูงสุด

วันที่ ๓๐ เดือน ธันวาคม พุทธศักราช ๒๕๕๒

พันจ่าเอก เหล็กเพชร นันชนะ                            ผู้ฟ้องคดี

ระหว่าง

นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม            ผู้ถูกฟ้องคดี

เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (อุทธรณ์คำพิพากษา)

ผู้ถูกฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำพิพากษา ในคดีหมายเลขดำที่ ๓๔๙/๒๕๔๘ หมายเลขแดงที่ ๓๖๕/๒๕๔๙ ของศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองขอนแก่น)

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ เรื่อง เลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีแต่เพียงผู้เดียว โดยให้เหตุผลว่าผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงาน ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมิได้ชี้แจงรายละเอียดให้ผู้ฟ้องคดีทราบตามระเบียบ ที่ทางราชการกำหนด ในการประเมินของผู้ถูกฟ้องคดีเพียงแต่ใช้แบบประเมินแล้วกรอกคะแนน และตัดสินไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี การออกคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนดังกล่าว ขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งขององค์การ บริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ที่มีคำสั่งไม่เลื่อนขั้น เงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และให้สั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามสิทธิที่ผู้ฟ้องคดี ควรได้รับต่อไป

ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า คำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นคำสั่ง ที่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่ปฏิบัติราชการให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม โดยผู้บังคับบัญชาได้ว่ากล่าวตักเตือนหลายครั้ง แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยอมแก้ไขและปฏิบัติตาม ซึ่งผู้อำนวยการกองการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม ได้เคยรายงานผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีเสนอต่อผู้ถูกฟ้องคดี ตามบันทึกลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๗ สรุปว่า ผู้ฟ้องคดีไม่สนใจในการปฏิบัติงานในหน้าที่ที่รับผิดชอบ ไม่เสนอ หนังสือตามระเบียบงานธุรการต่อผู้บังคับบัญชาและปล่อยให้ล่วงเลยเวลาในการปฏิบัติ นำภาระส่วนตัวด้านครอบครัวมาเป็นข้ออ้างที่จะไม่ต้องปฏิบัติงาน หลบหายในเวลาราชการ อยู่เป็นประจำ ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานเพียงคนเดียวในส่วนราชการนี้แทนที่จะริเริ่ม และพัฒนางานให้สามารถอำนวยประโยชน์ให้แก่ประชาชนได้มาก แต่กลับปฏิบัติงานไม่บรรลุ วัตถุประสงค์ตามนโยบาย ผู้บังคับบัญชาได้ว่ากล่าวตักเตือนด้วยวาจาหลายครั้ง นอกจากนั้น ผู้อำนวยการกองการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม ยังได้รายงานการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี เสนอต่อผู้ถูกฟ้องคดี ตามบันทึกฉบับลงวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ สรุปว่ากองการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม มีงานเร่งด่วนที่จะต้องดำเนินการเกี่ยวกับกระบวนการจัดการศึกษา ตามโครงการจัดตั้งโรงเรียนศึกษาจังหวัดนครพนม ซึ่งกำหนดจะเปิดทำการเรียนการสอน ภายในปีการศึกษา ๒๕๔๘ แต่ในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ฟ้องคดียังไม่มีการพัฒนาปรับปรุง ให้ดีขึ้น ไม่มีการใส่ใจ ซักถาม เข้าใจหรือไม่เข้าใจก็ไม่ทราบ มอบหมายงานก็ทำไม่สำเร็จ หรือไม่ก็ไม่มีการติดตามผล ก่อนมีคำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ ให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้มีการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ตามสายงานบังคับบัญชา โดยมีการแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณากลั่นกรองผลการประเมิน ผู้ฟ้องคดีไม่ประสงค์จะทำคำคัดค้านคำให้การแต่มีความประสงค์ที่จะให้ศาล พิจารณาคดีต่อไป พร้อมทั้งขอยืนยันคำฟ้องเดิม

ผู้ถูกฟ้องคดีชี้แจงต่อศาลปกครองชั้นต้นว่า การประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ตามประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดนครพนม เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับ การบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยมีแบบประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดผู้ดำรงตำแหน่งผู้ปฏิบัติงานเป็นข้อมูลประกอบ ซึ่งบุคลากรในองค์กรทุกคนต้องรับทราบและถือปฏิบัติให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน การประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีเพื่อพิจารณาความดีความชอบในการเลื่อนขั้นเงินเดือน ครั้งที่ ๑ (วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๘) องค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ได้มีคำสั่งที่ ๗๓/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๔๘ แต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณากลั่นกรอง ผลการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวได้ประชุมเมื่อวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๔๘ โดยได้ทราบข้อมูลจากหัวหน้าฝ่ายในแต่ละกองทุกกอง ผู้ประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่พนักงานส่วนจังหวัดได้จัดลำดับผลการประเมินโดยเรียงลำดับจากผู้มีผลการประเมินดีเด่น ผลการประเมินเป็นที่ยอมรับได้ และผลการประเมินต้องปรับปรุงไว้อย่างชัดเจน เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนดังกล่าว สำหรับกรณีที่ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีหรือผู้บังคับบัญชาได้แจ้งให้ ผู้ฟ้องคดีทราบด้วยวาจาแล้ว

ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ (ระหว่างวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ถึง วันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๘) ตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ในส่วนที่เกี่ยวกับผู้ฟ้องคดีมิได้ถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ของระบบเปิด ที่กำหนดสาระสำคัญให้ผู้บังคับบัญชาที่เป็นผู้ประเมินต้องแจ้งการประเมินและผลการประเมินให้ผู้ถูกประเมินทราบเป็นรายบุคคลทุกครั้งที่มีการประเมิน รวมทั้งต้องเปิดโอกาสให้ผู้ใต้บังคับบัญชาที่ถูกประเมินได้ชี้แจง ให้ความเห็น หรือขอคำปรึกษาเกี่ยวกับการประเมินผลการปฏิบัติงานก่อนมีคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือน โดยเฉพาะผู้ที่ไม่อยู่ในข่ายได้รับการเสนอเพื่อพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนให้มีสิทธิพบผู้บังคับบัญชาได้ทันทีที่รับทราบผล การพิจารณา จึงเป็นการดำเนินการโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญตามที่กำหนดไว้ในประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดนครพนม เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้อ ๒๐๓ ข้อ ๓๐๒ และข้อ ๓๐๕ และเป็นผลให้คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่มีคำสั่ง ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาและมีคำสั่ง ดังนี้ ๑. ให้เพิกถอนคำสั่งของ ผู้ถูกฟ้องคดี ตามคำสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ เรื่อง เลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ เฉพาะกรณีไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยให้มีผลย้อนหลังนับแต่วันที่ออกคำสั่ง ๒. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการประเมินเลื่อนขั้นเงินเดือนประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ ให้ผู้ฟ้องคดีใหม่ โดยให้ถือปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ และวิธีการปฏิบัติในระบบเปิดตามหนังสือสำนักงาน ก.พ. ที่ นร ๐๗๐๘.๑/ว ๑๖ ลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๐ ประกอบกับข้อ ๒๐๓ ข้อ ๓๐๒ และข้อ ๓๐๕ ของประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดนครพนม เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๕ แล้วออกคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ เฉพาะรายผู้ฟ้องคดี ตามผลการประเมินใหม่ให้ถูกต้องตามระเบียบกฎหมายต่อไป ทั้งนี้ให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่คดีถึงที่สุด

ผู้ถูกฟ้องคดีอุทธรณ์ว่า การเลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการองค์การบริหาร ส่วนจังหวัด จังหวัดนครพนมได้ดำเนินการตามประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดนครพนม เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๕ และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ทุกประการ กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีมีผลการประเมินประสิทธิภาพการปฏิบัติงานอยู่ในระดับที่ต้องปรับปรุงจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะนำมาพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือน โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาจากข้อมูลพฤติกรรมในการ มาทำงาน การรักษาวินัย และความตั้งใจในการทำงานของผู้ฟ้องคดีประกอบกัน และถึงแม้จะต้องมีการประเมินประสิทธิภาพการปฏิบัติงานใหม่ ผลการประเมินก็คงอยู่ในระดับเดิม เนื่องจากไม่มีข้อมูลผลงานเพียงพอที่จะนำมาประกอบการประเมินได้อีก และในการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ครั้งที่ ๒ ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๘ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ประเมินผู้ฟ้องคดีอยู่ในระดับที่ยอมรับได้ คือ ได้คะแนนประเมิน รวม ๑๓๔ คะแนน จากคะแนนเต็ม ๒๐๐ คะแนน ซึ่งหากพิจารณาตามผลการประเมิน ผู้ฟ้องคดีจะได้รับการเลื่อนขั้นเงินเดือนเพียง ๐.๕ ขั้น แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เลื่อนขั้นเงินเดือน ให้ ๑ ขั้น เนื่องจากได้พิจารณาเห็นว่าผู้ฟ้องคดีได้พยายามที่จะพัฒนาการปฏิบัติงาน ให้ดีขึ้นบ้างตามผลการประเมินของผู้บังคับบัญชา การประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานข้าราชการของผู้ถูกฟ้องคดีได้ถือปฏิบัติตามวิธีการในระบบเปิดตามหลักเกณฑ์ ที่องค์กรกลางการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดให้ปฏิบัติ ซึ่งบุคลากร ในหน่วยงานต้องรับทราบและถือปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน และขณะนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้อนุญาต ให้ผู้ฟ้องคดีโอน (ย้าย) ไปรับราชการสังกัดหน่วยงานอื่นตามความประสงค์ของเจ้าตัว ตั้งแต่วันที่ ๖ มีนาคม ๒๕๔๙ แล้ว โดยมิได้มีอคติต่อผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด

ผู้ฟ้องคดีแก้อุทธรณ์ โดยขอถือเอาคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ในคดีนี้เป็นคำแก้อุทธรณ์

ศาลปกครองสูงสุดออกนั่งพิจารณาคดี โดยได้รับฟังสรุปข้อเท็จจริงของ ตุลาการเจ้าของสำนวน และคำชี้แจงด้วยวาจาประกอบคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี

ศาลปกครองสูงสุดได้ตรวจพิจารณาเอกสารทั้งหมดในสำนวนคดี กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ ฯลฯ ที่เกี่ยวข้องประกอบแล้ว

ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ขณะที่ผู้ฟ้องคดีรับราชการตำแหน่งเจ้าหน้าที่ธุรการ ระดับ ๓ สังกัดกองการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม องค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ผู้ถูกฟ้องคดี มีคำสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ (วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ถึง วันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๘) ให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยผู้อำนวยการกองแผนและงบประมาณ รักษาราชการแทนผู้อำนวยการกองการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาชั้นต้น ของผู้ฟ้องคดีได้ทำการประเมินผลงานและคุณลักษณะการปฏิบัติงานตามแบบประเมิน ที่กำหนด ซึ่งแบ่งคะแนนออกเป็น ๒ ส่วน ดังนี้ (๑) ด้านผลงานมีคะแนนเต็ม ๑๔๐ คะแนน โดยประเมินเกี่ยวกับปริมาณผลงาน คุณภาพของงาน ความทันเวลา การประหยัดหรือ ความคุ้มค่าของการใช้ทรัพยากร และผลสัมฤทธิ์ของงานที่ปฏิบัติได้ ผู้ฟ้องคดีได้คะแนนรวม จากการประเมินผลงาน ๖๕ คะแนน (๒) ด้านคุณลักษณะการปฏิบัติงาน คะแนนเต็ม ๖๐ คะแนน โดยประเมินเกี่ยวกับความรับผิดชอบ ความสามารถในการปฏิบัติงาน ความอุตสาหะ การรักษาวินัย และการปฏิบัติตนเหมาะสมกับการเป็นข้าราชการ ผู้ฟ้องคดีได้คะแนนรวมจากการประเมินด้านคุณลักษณะการปฏิบัติงาน ๓๕ คะแนน รวมคะแนนทั้งสองด้าน (ผลงาน + คุณลักษณะการปฏิบัติงาน) เท่ากับ ๑๐๐ คะแนน จากคะแนนเต็มทั้งหมด ๒๐๐ คะแนน คิดเป็นร้อยละ ๕๐ ของคะแนนเต็ม ซึ่งผู้บังคับบัญชาชั้นต้นได้ประเมินและ มีความเห็นว่า ผลงานของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นไปตามเป้าหมายของทางราชการ ขาดความตั้งใจ ในการทำงาน ต้องได้รับการพัฒนาทุกด้าน จึงไม่ควรเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้บังคับบัญชาเหนือขึ้นไปได้แก่ปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนมเห็นด้วยกับ การประเมินของผู้อำนวยการกองแผนและงบประมาณที่เห็นควรไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ ผู้ฟ้องคดี ต่อมาคณะกรรมการพิจารณากลั่นกรองผลการประเมินประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลการปฏิบัติงานของข้าราชการและลูกจ้างประจำฯ ได้พิจารณากลั่นกรอง ผลการประเมินดังกล่าวแล้วเสนอต่อผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อพิจารณา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีคำสั่งที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ สั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๘ จำนวน ๖๑ คน โดยไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้บังคับบัญชาชั้นต้นและคณะกรรมการพิจารณากลั่นกรอง ผลการประเมินฯ เสนอ เหตุผลที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีเนื่องจากผลงานไม่เป็นไปตามเป้าหมายของทางราชการ ผู้ฟ้องคดีไม่ตั้งใจในการทำงาน ไม่ยอมปฏิบัติหน้าที่เต็มความสามารถ ไม่ปฏิบัติราชการให้มีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ผู้บังคับบัญชาชั้นต้นอ้างว่าได้ว่ากล่าวตักเตือน ด้วยวาจาหลายครั้งแต่ผู้ฟ้องคดีไม่ยอมแก้ไข ผู้บังคับบัญชาชั้นต้นจึงได้รายงานพฤติการณ์ของ ผู้ฟ้องคดีดังกล่าวตามสายงานบังคับบัญชาตามลำดับจนถึงผู้ถูกฟ้องคดี ในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีผู้บังคับบัญชาไม่มีการกำหนดข้อตกลงเกี่ยวกับผลการปฏิบัติงานร่วมกันระหว่าง ผู้ประเมินและผู้รับการประเมิน และไม่ปรากฏหลักฐานว่าผู้บังคับบัญชาชั้นต้นที่เป็นผู้ประเมิน ผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีแจ้งการประเมินและผลการประเมินให้ผู้ฟ้องคดีทราบก่อนมีคำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนแต่อย่างใด ผู้ฟ้องคดีจึงได้ร้องทุกข์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๘ แต่ไม่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาแต่อย่างใด

คดีมีประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ที่ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า คณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดจังหวัดนครพนมอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้ประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๕ โดยข้อ ๓๐๒ กำหนดว่า ให้มีการกำหนดข้อตกลงเกี่ยวกับผลการปฏิบัติงานร่วมกันระหว่างผู้ประเมินและผู้รับการประเมิน เช่น แผนงาน โครงการ หรือผลงานที่กำหนดในการมอบหมายงาน เป็นต้น ข้อ ๓๐๕ กำหนดให้ นำระบบเปิดมาใช้ในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนตามมติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดสำหรับ ข้าราชการพลเรือน ทั้งนี้ ให้นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือผู้บังคับบัญชาที่ได้รับมอบหมายประกาศรายชื่อผู้ที่มีผลการประเมินอยู่ในระดับดีเด่นในที่เปิดเผยให้ข้าราชการทราบโดยทั่วกัน ซึ่งหลักการสำคัญในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนในระบบเปิด สำนักงาน ก.พ. มีหนังสือเวียน ที่ นร ๐๗๐๘.๑/ว ๑๖ ลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๐ แจ้งหน่วยงานต่างๆ เพื่อซักซ้อมความเข้าใจ มีสาระสำคัญโดยสรุปว่า ผู้ประเมินจะต้องแจ้งการประเมินและผลการประเมินให้ผู้ถูกประเมินทราบเป็นรายบุคคลทุกครั้งที่มีการประเมิน และผู้ประเมินต้องเปิดโอกาสให้ผู้ถูกประเมินได้ชี้แจง ให้ความเห็นหรือขอคำปรึกษาเกี่ยวกับการประเมินและผลการประเมินดังกล่าวก่อนมีคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือน โดยเฉพาะผู้ที่ไม่อยู่ในข่ายได้รับการเสนอเพื่อพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนให้มีสิทธิพบผู้บังคับบัญชาได้ทันทีที่รับทราบผลการประเมินดังกล่าว และให้มีการประกาศรายชื่อ ผู้ที่มีผลการประเมินแต่ละครั้งอยู่ในระดับดีและดีเด่น ในที่เปิดเผยเพื่อให้ข้าราชการทราบโดยทั่วกัน

ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าผู้อำนวยการกองการศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาชั้นต้นได้ทำการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีตามแบบประเมินเพื่อพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือน ครั้งที่ ๑ ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๘ (วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๗ ถึงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๘) โดยมิได้มีการจัดทำข้อตกลงเกี่ยวกับการปฏิบัติงานร่วมกันระหว่างผู้บังคับบัญชาชั้นต้นและ ผู้ฟ้องคดีผู้รับการประเมินก่อนว่าผู้ฟ้องคดีต้องปฏิบัติงานใด และมีหลักเกณฑ์การประเมิน ผลการปฏิบัติงานดังกล่าวอย่างไร อีกทั้งยังปรากฏข้อเท็จจริงด้วยว่า เมื่อผลการประเมิน ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีได้คะแนน ๑๐๐ คะแนน จากคะแนนเต็ม ๒๐๐ คะแนน โดยผู้บังคับบัญชาชั้นต้นมีความเห็นว่าผลงานของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นไปตามเป้าหมายของทางราชการ ขาดความตั้งใจในการทำงาน ต้องได้รับการพัฒนาทุกด้าน จึงไม่สมควรเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และได้เสนอความเห็นต่อไปยังผู้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นจนถึงผู้ถูกฟ้องคดี โดยมิได้มีการแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบผลการประเมินดังกล่าวแต่อย่างใด กรณีจึงมิได้มีการเปิดโอกาสให้ ผู้ฟ้องคดีได้ชี้แจง ให้ความเห็น หรือขอคำปรึกษาเกี่ยวกับการประเมินก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดี จะมีคำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งขั้นตอนการจัดทำข้อตกลงร่วมกันระหว่าง ผู้ประเมินกับผู้รับการประเมินและการแจ้งผลการประเมินรายบุคคลให้ผู้รับการประเมินทราบเพื่อเปิดโอกาสให้ผู้รับการประเมินได้ชี้แจง ให้ความเห็น หรือขอคำปรึกษาเกี่ยวกับ การประเมินดังกล่าวข้างต้นนั้น ถือเป็นสาระสำคัญของการประเมินเลื่อนขั้นเงินเดือน ในระบบเปิด เนื่องจากทำให้ผู้ประเมินและผู้ถูกประเมินมีโอกาสทำความเข้าใจเกี่ยวกับสาระสำคัญของผลงานที่จะประเมินและหลักเกณฑ์ในการประเมินร่วมกัน อันจะก่อให้เกิดความเข้าใจ ที่ถูกต้องตรงกัน และก่อให้เกิดความเป็นธรรม โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดี มีคำสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยมิได้ดำเนินการตามขั้นตอนดังกล่าว จึงเป็นการดำเนินการที่ไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๓๐๒ และข้อ ๓๐๕ ของประกาศคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด จังหวัดนครพนม เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การ บริหารส่วนจังหวัด ลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๕ ที่ผู้ถูกฟ้องคดีอุทธรณ์ว่า ได้ประเมินผล การเลื่อนขั้นเงินเดือนให้ผู้ฟ้องคดีโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วจึงฟังไม่ขึ้น ดังนั้น การที่ ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีตามคำสั่งองค์การบริหารส่วนจังหวัดนครพนม ที่ ๑๔๑/๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ เรื่อง เลื่อนขั้น

เงินเดือนข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ เฉพาะกรณีที่ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยให้มีผลย้อนหลังนับแต่วันที่ออกคำสั่งและให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการประเมินเลื่อนขั้นเงินเดือน ประจำปีงบประมาณ ๒๕๔๘ ครั้งที่ ๑ ให้ผู้ฟ้องคดีใหม่ให้ถูกต้องตามระเบียบกฎหมายต่อไปนั้น จึงชอบแล้ว

พิพากษายืน

นายพีระพล เชาวน์ศิริ ตุลาการเจ้าของสำนวน

ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด

นายไพบูลย์ เสียงก้อง

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายวรพจน์ วิศรุตพิชญ์

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายนพดล เฮงเจริญ

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

นายวราวุธ ศิริยุทธ์วัฒนา

ตุลาการศาลปกครองสูงสุด

ตุลาการผู้แถลงคดี : นายอดุล จันทรศักดิ์

วันที่อ่าน ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓

นาลิณี : ผู้พิมพ์